פסק-דין בתיק עת"מ 45654-04-12

עתירה המכוונת נגד החלטתה של המשיבה (" הוועדה המחוזית") מיום 18.1.12 לדחות את תכנית המתאר ענ/1019 - תחנת תדלוק ואדי ערה (" התכנית" או " תכנית המתאר") שאותה יזם העותר.

העותר הוא בעל זכויות במקרקעין הידועים כחלקה 23 בגוש 20424 (" המקרקעין") והנמצאים בסמיכות לדרך 65 בוואדי ערה, והוא יזם והגיש תכנית מתאר מפורטת שעניינה שינוי ייעודם של המקרקעין מקרקע חקלאית לתחנת תדלוק. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עירון  החליטה ביום 10.12.09 לאשר את התכנית ולהמליץ בפני הוועדה המחוזית להפקידה בתנאים (נספח א' לעתירה). הוועדה המחוזית דנה בתכנית ביום 17.3.10 והחליטה לשוב ולדון בה לאחר שתתקבלנה התייחסויות גורמים שונים ובהם מינהל התכנון והחברה הלאומית לדרכים. הוועדה המחוזית קיימה דיון נוסף ביום 27.10.10 והחליטה לדחות את התכנית. ביום 29.12.10, על רקע פנייתו של עורך התכנית, שבה ודנה בעניין והחליטה להשהות את החלטתה הקודמת ולקיים דיון כחלוף תשעים ימים, וזאת לאחר שתתקבלנה חוות דעת ממשרד התחבורה והחברה הלאומית לדרכים, מן המשרד להגנת הסביבה ומרשות המים, וכן לאחר שלשכת התכנון תבחן את מיקום תחנת התדלוק המיועדת נוכח מחלפון מתוכנן בדרך 65. בדיון שקיימה הוועדה המחוזית ביום 18.1.12 היא החליטה לדחות את התכנית, ועיקר נימוקיה היו שהתכנית אינה מתאימה לתכנית מתאר ארצית (תמ"א) 18/4 וכן, וזה החשוב לענייננו, שחוות דעתו של המפקח על התעבורה, שהוצגה לוועדה המחוזית ואשר לפיה התכנית עונה על דרישות הנדסיות תנועתיות ובטיחותיות, מתייחסת רק להיבטים אלה ואינה מתייחסת למידת ההתאמה של התכנית לתמ"א 18/4. לכך הוסיפה הוועדה גם נימוקים אחרים, ובהם שהתכנית אינה עומדת במרחקים הנדרשים לפי תמ"א 18/4 מאזור המיועד למגורים; שיש לשמור על תפיסת התכנון של דרך 65, שעניינה שמירת רצועת שטח פתוח לצידי הדרך שתפריד בינה לבין אזורי מגורים; וכי הדירוג המבוקש לתחנת התדלוק עומד בסתירה לסעיף 6.4 של תמ"א 18/4.

טענות העותר

עיקר טענתו של העותר הוא שסעיף 9.4 לתמ"א 18/4 קובע את סמכותו של המפקח על התעבורה לתת חוות דעת להיבטים בטיחותיים ותחבורתיים הנוגעים לתכנית מתאר המובאת בפני הוועדה המחוזית, וכן את חובתה של הוועדה המחוזית לפעול על פי חוות דעת כזו. בהתאם לכך, משניתנה על ידי המפקח על התעבורה חוות דעת שלפיה התכנית תואמת את ההיבטים ההנדסיים, התנועתיים והבטיחותיים הנדרשים (מכתבו של המפקח המחוזי על התעבורה מיום 23.12.10 - נספח ד' לכתב העתירה), הייתה על הוועדה המחוזית חובה לאשר את התכנית. בקשר לכך טען העותר גם כי המפקח על התעבורה הוא בעל הסמכות הבלעדית לקבוע את התאמת התכנית להוראות תמ"א 18/4, והתייחסותה של הוועדה המחוזית לחוות דעת זו נעדרת סמכות ומאיינת את החלטתה.

טענותיו הנוספות של העותר הן שהוועדה המחוזית לא דנה ולא התייחסה לחוות דעתו של המפקח על התעבורה לגופה, שהיא לא הבינה את הנאמר בה ומכל מקום פירשה אותה באופן שגוי, ושהיה עליה לתת לה את המשקל הראוי, דבר שאותו לא עשתה.

עוד טוען העותר כי נימוקים נוספים שנכללו בהחלטת הוועדה המחוזית הם בבחינת ניסיון להצדיק את התוצאה שאליה היא הגיעה מנימוקים שהם בלתי ראויים ומכל מקום בלתי רלוונטיים.

במענה לטענת השיהוי שהעלתה הוועדה המחוזית טוען העותר כי אף שההחלטה היא מיום 18.1.12 היא הומצאה לו רק ביום 19.2.12, ולפי מניין הימים שבתקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים [סדרי דין] תשס"א-2000 (" התקנות") המועד להגשת העתירה הוא עד ל-3.4.12, ובנוסף לכך בא כוח העותר ביקש - וקיבל - מבאי כוח הוועדה המחוזית הסכמה להארכה של שבועיים להגשת העתירה, ובהצטרף ארכה זו לתקופת פגרת חג הפסח תשע"ב, הרי שהעתירה הוגשה ללא איחור ובוודאי שללא שיהוי.

טענות הוועדה המחוזית

בפתח תשובתה העלתה הוועדה המחוזית את טענת האיחור בהגשת העתירה. בקשר לכך טוענת הוועדה המחוזית כי החלטת הוועדה התקבלה ביום 18.1.12 ואילו העתירה הוגשה ביום 30.4.12, ומכאן שחלפו כשלושה וחצי חודשים ממועד ההחלטה, בעוד שתקנה 3 לתקנות קוצבת את המועד להגשת עתירה מנהלית לפרק זמן של ארבעים וחמישה יום או פחות.

לעצם העניין טוענת הוועדה המחוזית שיש לדחות את העתירה, מפני שההחלטה מצויה כולה בדל"ת האמות של שיקול הדעת התכנוני המסור לוועדה המחוזית וכי, מכל מקום, טענות העותר מבוססות על פרשנות שגויה להוראות תמ"א 18/4. בקשר לכך טוענת הוועדה המחוזית שבניגוד להשקפת העותר, לא מוטלת עליה חובה לקבל את חוות דעתו של המפקח על התעבורה, ומעבר לכך, לא מוטלת עליה חובה לאשר תכנית שעניינה תחנת תדלוק אף אם זו תואמת את הוראות תמ"א 18/4, ומכוח שיקול הדעת המסור לה היא רשאית לדחות גם תכנית כזו, ועל אחת כמה וכמה שהיא רשאית לעשות כן כאשר לדעתה התכנית המוגשת לה איננה תואמת את הוראות תמ"א 18/4.

דיון

לאחר ששקלתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה שיש לדחות את העתירה.

טענת העותר שסעיף 9.4 של תמ"א 18/4 מחייב את הוועדה המחוזית לנהוג על פי חוות דעת של המפקח על התעבורה איננה מקובלת עלי, ואני סבור שאין לה יסוד מספיק. סעיף 9.4 הנ"ל קובע כי:

" (א).     לא תופקד, לא תאושר תכנית ולא יינתן היתר לפי סעיף 8 לתחנות תדלוק, אלא לאחר שהתקבלה חוות דעת של מפקח מחוזי על התעבורה, או מי שהסמיך לשם כך באשר להיבטים הבטיחותיים והתחבורתיים הנוגעים לתכנית המוצעת.

(ב)        מוסד תכנון רשאי להפקיד תכנית, לאשר תכנית וליתן היתר לפי סעיף 8 לתחנת תדלוק, באם לא התקבלה חוות הדעת תוך זמן סביר, אשר ייקבע לפי שיקול דעתו של מוסד התכנון בהתאם לנסיבות ומאפייני תכנית".

העותר מפרש הוראות אלה כמטילות חובה על הוועדה המחוזית לאשר את תכנית המתאר מעת שניתנה חוות דעת של המפקח על התעבורה המאשרת את ההיבטים הבטיחותיים והתחבורתיים שלה (נספח ד' לכתב העתירה). הוועדה המחוזית טוענת, בצדק, שלטענה זו של העותר אין כל אסמכתה הלכתית, וכמותה אף אני סבור שהעותר קורא בסעיף 9.4(א) את מה שלא נאמר בו.

לדעתי, קריאת סעיף 9.4, על שני סעיפי המשנה שלו, מביאה למסקנה שתנאי הכרחי לאישור תכנית הוא קבלת חוות דעת של מפקח על התעבורה בנוגע להיבטים בטיחותיים ותחבורתיים. תנאי זה כפוף לסייג שבס"ק (ב), שלוועדה המחוזית עצמה יש סמכות לקבוע שבנסיבות מסוימות אין הכרח בקבלת חוות דעתו. אלא שהמסקנה שחוות דעת מפקח על התעבורה היא תנאי הכרחי איננה מביאה לתוצאה שזהו גם תנאי מספיק. לשון אחרת, הוראת סעיף 9.4 היא רק אחת מיני הוראות רבות הכלולות בתמ"א 18/4, שתכליתן היא להנחות את מוסד התכנון בעת שהוא שוקל תכניות לתחנות תדלוק המוגשות לאישורו. כך למשל, הוראת סעיף 9.1 שאליה הפנתה הוועדה המחוזית קובעת כי " אין בתכנית זו (תמ"א 18/4, א"ק) כדי לחייב את מוסדות התכנון להפקיד תכנית, לאשר תכנית או ליתן היתר לתחנת תדלוק לפי סעיף 8". משמעותה של הוראה זו היא, בין השאר, שלמוסד התכנון ניתן שיקול דעת תכנוני רחב למדי בעת שהוא בוחן תכנית לתחנת תדלוק המוגשת לו, והיא משמיטה את הבסיס לטענת העותר המבקש לקרוא בסעיף 9.4(א) הגבלה על שיקול הדעת התכנוני.

ההלכה היא, שמעמדן הנורמטיבי של הוראות תכנית מתאר שאושרה הוא כמעמד דבר חקיקה (עע"מ 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פיסקה 12 (9.8.12)), ומכאן שאת הוראותיה של תמ"א 18/4 יש לפרש כפי שמפרשים דבר חקיקה, היינו הן לפי לשונן של ההוראות והן על פי תכליתן (עע"מ 8411/07   מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 16 (טרם פורסם, 28.1.10)). תמ"א 18/4 היא תכנית מתאר, וככזו יש לפרשה בצד המשמעות המילולית של הוראותיה על פי תכלית חקיקתה הן בהיבט רחב, היינו היותה חלק ממכלול דיני התכנון והבנייה, והן בהיבט הצר של התכליות הקונקרטיות שלשמן היא נקבעה, תכליות המפורטות בסעיף 2 שלה ובהן מניעת מפגעים תחבורתיים, בטיחותיים, חזותיים, סביבתיים ותעבורתיים עקב הקמה והפעלה של תחנות תדלוק, התאמת מערך תחנות תדלוק לצורכי האוכלוסייה במדינת ישראל וקביעת הוראות למיקומן של תחנות תדלוק והוראות לתכנונן, להקמתן ולהפעלתן על מנת לאפשר את השגת מטרות התכנית.

על רקע זה דומה שאין קושי לקבוע כי על מנת לקבל את טענת העותר, שלפיה על הוועדה המחוזית לקבל את חוות דעתו של המפקח על התעבורה ועל סמכה לקבוע שהתכנית תואמת את תמ"א 18/4, היה עליו להראות שעל פי לשון הוראותיה של תמ"א 18/4 ניתן להסיק את קיומה של הגבלת שיקול דעתה או צמצומו, ואם לא ניתן למצוא בסיס לכך בהוראותיה, אזי היה עליו להצביע על תכלית חקיקה שהייתה מצדיקה פרשנות כזו.